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政府购买法律服务研究
来源: 研究室  发布时间: 2015年9月11日 10:29   浏览次数:2253次
 
政府购买法律服务研究
——改进政府购买公共法律服务的建议
陈洵熙 巨睿琪[1]
 
    内容摘要:政府购买法律服务包括政府购买法律顾问服务和政府购买公共法律服务。近年来,各地政府都积极探索推进政府购买法律顾问服务,且已经基本形成一套相对成熟的工作机制。但这种政府购买法律顾问服务类似于企业购买法律顾问服务,严格来讲并不属于国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中所指的政府购买服务。相较而言,政府向社会组织购买服务用于公共法律服务领域,虽然在一些地区已经取得相当的经验,但总体尚处在探索阶段。本文尝试总结各地政府购买公共法律服务的实践和经验,将改进政府购买公共法律服务工作与全面深化改革、建设法治政府、转变政府职能有机结合,分析政府购买公共法律服务方面存在的问题及其原因,并提出改进的初步建议。
    关键词:政府购买 法律服务 问题 设想
 
    法律服务是政府应当提供的公共服务的重要内容,由于社会经济发展水平限制和长久以来形成的体制机制弊端,各地政府在向社会提供公共法律服务方面总体而言相对薄弱,也是目前各地政府改进提供公共服务工作中的难点。近年来,党和政府高度重视加强和创新社会管理工作, 2013年9月国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》, 明确提出政府购买服务是加强和创新社会管理、改进政府提供公共服务方式的有效手段。
    一、各地政府购买公共法律服务的实践
    (一)政府采购法律顾问服务
    政府采购法律顾问服务主要提供为了满足政府职能所需的辅助性和技术性服务。近年来,各地政府都积极探索推进政府购买法律顾问服务,且已经基本形成一套相对成熟的工作机制。起步较早的深圳2009年即通过政府采购律师服务的方式确定33 家律师事务所为深圳市政府提供专业法律服务[1]。各地政府购买法律服务的相关报道也时常见诸报端,根据司法部公布的统计数据,2009年全国律师担任政府法律顾问为1.97万家,政府聘请律师担任法律顾问或获取法律服务在我国已成常态。但这种政府购买法律服务在很大程度上类似于企业聘请法律顾问,主要服务内容涵盖参与政府重大决策的论证,协助起草、审查政府重大经济合同、重要法律文书,参与政府重大行政复议、行政处罚、国家赔偿案件、信访案件和突发性事件的研究论证,处理政府机关各项法律事务等。虽然服务内容上涉及大量政策性、行政性事务,但并不具有显著的公益性和普惠性特征,并非真正意义上的政府购买服务。
    (二)政府购买公共法律服务
    根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》精神,政府购买公共法律服务应该是指政府使用公共财政向社会法律服务机构购买法律服务,用于向社会公众提供各类法律服务的行为。此处的政府作广义解释,包括各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。目前,各地对政府购买公共法律服务的探索各有不同,但主要集中在以下领域:
    1.法制宣传教育。主要形式是与宣传媒体、法律服务机构、高校合作,开设法制宣传教育专栏、制作法制宣传教育专题节目等;
    2.社区(村)法律便民服务。该领域多地都在探索,较为突出的是杭州市“律师进社区”公共法律服务项目。该项目始自2009年底由政府提供专项财政经费,由杭州市律师协会负责组织各律师事务所同社区挂钩结对,签订统一的服务协议书;各律师事务所向结对社区派驻1名律师,每周定期到社区工作室工作半天。根据杭州市司法局《“律师进社区(村)”2013年总结和2014年思路》,仅2013年一年,全市驻点律师到社区(村)值班41503次,解答法律咨询46441次,出具法律意见书1321份,起草修改规章制度597个,起草修改合同1305个,代写法律文书2556份,参与项目谈判514个,主持调解5305次,帮助获得法律援助2177次,举办法律讲座培训1776次,提供其他法律服务994次,化解矛盾纠纷4336起。政府提供专项财政经费为该项目提供了坚实的保障,按照杭州市委办公厅、市政府办公厅印发的《关于深化“律师进社区”活动进一步统筹城乡法律服务的实施意见》,杭州市城区社区律师补贴已达8000/年;
    3.人民调解。2006年杭州市全面推行人民调解“以奖代补”,即根据调解员调解纠纷的成功与否、难易程度、工作质量等,以计件形式,由区、县(市)司法局按每件10~200元的标准,按季对调解员实施奖励,奖励经费由区、县(市)和乡镇(街道)两级财政列入年度预算予以保障。随着经济的发展,杭州很多区、县(市)相继提高了补贴标准[2]
    4.社区矫正、安置帮教。在《2012年广东省省级政府向社会组织购买服务目录(第一批)》中,包括了社区矫正政策研究、咨询及宣传服务,政府设立的社区矫正中心的维护与管理服务,政府委托的矫正项目实施与日常管理等9项社区矫正类事项,安置帮教政策的宣传和咨询,安置帮教队伍的建设与培训,政府委托的安置帮教项目实施与日常管理等6项安置帮教类项目;
    5.法律援助。该项目是各地实施较为普遍的政府购买公共法律服务项目;
    二、目前政府购买公共法律服务存在的困难和问题
    (一)缺乏必要的经费保障。杭州市“律师进社区”活动能够取得成功并长期发挥良好效果,其最重要的基础性保障就是市委、市政府明确发文提供了专项财政经费保障。其他一些地方的律师便民服务项目、人民调解项目最终流于形式,很重要的原因就在于缺乏必要的经费保障。另一个普遍存在的问题是服务费用标准过低。相比于法律服务项目的市场价格,即使考虑到其公益性因素,政府购买服务费用标准仍然过低,甚至不足以弥补服务成本,无法充分调动法律专业人士的参与积极性。
    (二)缺乏统筹规划和管理。现行的政府购买服务模式多由各行政主体分别购买其所需的服务 产品,容易造成部门各自为政,某些项目重复设置,而另一些项目无人提供。
    (三)服务领域有待进一步拓展和深化。除社区法律服务、法律援助服务外,社会公众反应需求较大的行政复议、信访、听证程序服务方面的探索仍停留在初步阶段。即便能够参与,律师、专家、学者在上述领域的作用也多限于辅助行政机关提供专业咨询意见,并没有真正从为社会提供公共服务的角度发挥作用。
    (四)服务质量难以控制。一是由于缺乏标准和规范,政府对其所购买公共法律服务的提供者的业务水平、专业技能难以准确判断;二是由于一些公共法律服务费用标准过低,服务提供者的投入时间、精力时难免打折扣;三是对于服务质量普遍缺乏相应的考核机制和标准。
    三、改进政府购买公共法律服务的设想
    (一)强化财政保障。提供基本公共法律服务是政府的责任,也是民生工程。政府购买公共法律服务的费用应纳入公共财政预算。
    (二)完善顶层设计,加强统筹协调。一方面,各级政府应当加强政府购买公共法律服务的顶层设计,至少以地级市为单位制定规范性文件以上的政府购买公共法律服务制定规范,制定详尽的政府购买公共法律服务事项目录并及时更新;明确工作职责分工,理顺体制机制,明确市、县(市、区)、乡(街道)、村(社区)不同层级政府提供公共法律服务事项的层次和类别,实现差异化服务,避免同质化的重叠和资源浪费,构建符合国家政策、满足社会需求、体现地方特色的政府购买公共法律服务工作体系。另一方面,必须明确具体机构承担政府购买公共法律服务工作的牵头协调,负责工作任务和计划制定、工作资源的统筹调配和工作效果的考核,有效统筹各行业、各部分的公共法律服务资源,以满足全社会的公共法律服务需求,最大限度的避免服务重复供给和服务缺位。
    (三)拓展、深化公共法律服务领域。以更加开放的思维推动制度创新,转变政府职能,可以尝试以信访、行政复议或行政听证为突破口,在律师、专家、学者辅助行政机关提供专业咨询意见的基础上,进一步拓展和深化,尝试以律师、专家、学者作为第三方参与信访、行政复议或行政听证,甚至作为中间方主导信访、行政复议或行政听证的程序。
    以行政复议为例,可以成立由律师、专家、学者组成的行政复议服务委员会或服务资源库,针对复议案件情况每次随即抽取一定数量人员,作为中间方参与复议程序。其作用一是主导行政复议的程序性问题,例如判断是否应当受理、接受并传递相关材料、计算复议相关期限和期间、决定是否召开听证会等;二是对复议中的涉法实体性问题进行提示,协助复议机关正确作出复议决定,也有利于提高复议工作的可信程度,更好的说服教育申请人。
    (四)建立服务定价机制。合理确定政府购买公共法律服务的价格,既体现公共法律服务的公益性特征,又尊重市场运行规律,是从调动优质社会法律服务资源参与公共法律服务根本之策。其总体原则应为低于市场价、高于成本价、社会评价和精神奖励补充。
    (五)建立质量评价机制。以服务对象为核心建立服务质量评价和反馈体系,将服务对象评价与服务定价结合;充分发挥行业协会作用,以协会为平台加强对服务的事中事后监管,建立服务提供机构和个人的计分评价机制和黑、白名单制度。此外,还可以探索引入竞争机制,划定服务提供者范围供社会公众选择,而不是选定唯一的服务提供者,通过市场竞争提高和改进服务质量。
 


[1]陈洵熙,男,西南政法大学硕士研究生,浙江六和律师事务所合伙人,政府法律顾问业务部主任。
 巨睿琪,女,浙江大学法学硕士,浙江六和律师事务所专职律师。


参考文献:
[1]、马培贵、刘峰:深圳率先全国开创政府购买法律服务——33 家律师事务所竞标成功入围法律服务供应,深圳特区报2009年6月7日第A01版。
[2]、浙江省杭州市司法局课题组:政府购买公共法律服务的理论与实践——以杭州市为例,《中国司法》2014年第12期。
(本文曾获首届杭州律师论坛论文优秀奖)
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