破局国有土地上房屋征收中承租人权益困境之探析
来源: 研究室  发布时间: 2017年11月9日 15:56   浏览次数:311次
破局国有土地上房屋征收中承租人权益困境之探析
 
夏亮   许力先
 
    内容摘要:近年来随着房地产市场的迅猛发展,房屋租赁成本急剧增加。而征收作为国家强制力对租赁关系的阻断,具有不可抗性,但租赁双方在约定租赁时也往往未对此作详尽约定,故而租赁双方在面临房屋征收时常会就补偿的分配问题爆发出不可调和的矛盾。相较《城市房屋拆迁管理条例》对承租人的呵护有加,《国有土地上房屋征收与补偿条例》却完全与承租人划清界限,笔者拟从最高人民法院公布的《征收拆迁裁判规则五则》第四则案例出发,试图在被隔离于公权力围城之外的情况下,就如何在房屋征收过程中保护承租人之权益展开探讨,并就破解困境等方面提出建议。本文未作特殊说明的,均为就国有土地上房屋征收的表述,且均为在租赁双方未作特殊约定之情形下的探析。
    关键词征收 租赁 补偿 权益保护 破局
 
    一、最高人民法院征收拆迁裁判规则五则第四则案例简介
    2015年末,最高人民法院发布了《征收拆迁裁判规则案例五则》第四则案例标题为“租赁合同因征收终止承租人无权分割补偿款”,案情具体为:原被告就被告名下的地下仓库签订租赁协议,后该片区被征收,原告承租人诉至法院,要求被告承担搬迁费、积极搬迁奖励费、设备设施补偿费、停产停业损失补偿费、装饰装修补偿费等,最终法院部分支持其诉请。
    该案裁判主旨在于“租赁合同履行过程中,出租房屋被国家征收,其征收补偿对象是房屋所有权人,承租人并非征收补偿的对象。承租人因出租房屋被征收而向出租人主张分割补偿款项的,人民法院不能根据征收补偿协议以征收补偿项目名称来确定具体补偿款项是否给予承租人的,应根据双方合同约定,并依据合同法的基本原则和有关规定,按租赁合同纠纷予以裁判”[1]
    本案可见,承租人在国有土地上房屋征收过程中的权益并不能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《征收条例》”)直接固化,而是通过综合考量租赁、投入、收益、补偿标准等多重维度,结合公平原则加以确定。但如果案情有所变化,如征收补偿协议并未达成,或是征收双方故意搁置,抑或补偿安置迟迟未得落实呢?《征收条例》对于征收双方严格局限在征收人与被征收人之间,承租人无从介入,正因如此,征收与租赁交错时的矛盾也就有了更多变数。本文在以下篇章中将从与承租人所涉的征收补偿名目展开,具体讨论承租人在征收过程中可能所面对的困境以及破局的思路。
   二、租赁所涉的征收补偿名目
    征收行为作为不可抗力的一种,是切实阻断租赁关系的根本原因。《征收条例》中具体规定了征收补偿包括房屋价值补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业补偿、补助和奖励,具体实践中还包括设施设备补偿以及装饰装修补偿,以下笔者逐条剖析各类名目:
    (一)与承租人无涉的相关补偿
    1.房屋价值补偿与承租人无涉
    此类补偿基于房屋本身的价值,其产生的源头来自于所有权,故与承租人无涉。
    2.临时安置补偿与承租人无涉
    此类补偿在被征收人选择产权调换形式的安置中触发,即产权调换房屋交付前被征收人可获取的临时安置费或周转用房。《征收条例》的实施已经否定了《拆迁条例》中“拆迁不破租赁”的规定。房屋被征收导致标的灭失,进而产生租赁关系解除的法律后果,承租人的权益也不应及于这类补偿。
    (二)与承租人有关联的相关补偿   
   1.搬迁补偿与承租人有关联
    此类补偿基于腾空房屋的依约交付,以及搬迁过程中可能出现的设备设施损耗等,补偿对象明确为被征收人。实践中搬迁补偿经常设定为定型化补偿,不区分个体差异,如住宅通常为固定金额补偿,非住宅为定比例类补偿,计算基数为房屋评估价值。但在设定租赁关系的房屋中,具体腾房依赖于承租人的配合,故该类补偿需要考虑承租人在搬迁过程中的实际费用,而在各级省、自治区、直辖市制定的具体办法中,通常也会设定一个高于绝大部分实际搬迁费用的补偿标准。
   2.停产停业补偿与承租人有关联
    此类补偿需要以被征收房屋用于生产经营为前提,非住宅居多。被征收前经营效益和停产停业期限等要素虽应予以考虑,但实践中通常以房屋评估价值为基数,设定一定比例来作为停产停业损失。这一做法必然会与实际损失存在偏差,故而最高院公布的裁判规则案例中将这类补偿也如搬迁补偿般归为定型化补偿项目,对于承租人的补偿要综合考虑公平原则、经营风险以及实际损失来确定。值得注意的是停产停业补偿不局限于非住宅,住宅类房屋在获得开业特许的情况下,可结合其申领的营业执照确定经营面积,进而获得补偿,如杭州市“破墙开店”之类的政策依据。
   3.装饰装修补偿与承租人有关联
    此类补偿源于被征收房屋的装饰装修,实践中有依据评估报告实际补偿的作法,也有按照打分制确定装饰装修档次,进而按照定型化项目补偿。在被征收人获得该类补偿后,应当依照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》[2]第十一条第一款第四点的规定处理,即按照公平原则补偿实际投入方。
    4.补助和奖励与承租人有关联。
    从以上梳理可见,虽然补偿的绝对值在于与承租人无涉的房屋价值,但过半征收补偿名目均与承租人有联系,故基于租赁关系所引发的矛盾也会及于补偿的各个方面。
    三、房屋征收中承租人的困境
    《征收条例》对《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《拆迁条例》”)诸多方面的变革包括了对承租人条款的弃用,其最直接的影响就是:承租人在拆迁时代可以作为拆迁相对方参与签约、谈判甚至干预被拆迁人对安置方式的抉择,但在进入征收时代后却不再具备征收相对方之资格,这就直接导致房屋征收过程承租人出局谈判桌,也由此产生了如下困境。
    (一)被征收人对承租人的依赖逆转
    1.征收补偿不再指向承租人
    征收补偿是征收人定向对被征收人的补偿,承租人无权分割,其仅仅享有依据租赁合同约定或合同法及相关司法解释赋予的求偿权。这意味着征收人在开展征收谈判过程中可以绕开承租人,一旦租赁双方发生纠纷,承租人将无法直接干预征收,只能通过诉讼向被征收人主张权益。如若出现征收人先行处置所获补偿之情形,甚至会出现承租人即便获得判决支持亦无法追回补偿。
   2.征收补偿中相对方资格不再
    《拆迁条例》第十三条第二款[4]规定:拆迁租赁房屋的,拆迁人应当于被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。同时第十二条的规定锁定了面临拆迁时的租赁关系,第十五、十六条还规定了争议解决机制中承租人作为相对方的地位。第二十七条的规定甚至赋予了承租人强制锁定被拆迁人安置方式以及“拆迁不破租赁”的权利。这些规定使承租人在拆迁谈判中获得了与被拆迁人平起平坐的地位,被拆迁人能否顺利达成拆迁安置补偿协议很大程度上受制于承租人,而在《征收条例》之下,承租人反将仰仗被征收人的配合。同时,相对方资格的丧失,也意味着承租人直接向征收人主张补偿权益、启动行政程序或提起诉讼程序之权利的消亡。
    (二)征收参与人消极行权
    在《拆迁条例》规定下,承租人尚有资格与被拆迁人互相掣肘,以期共同进退,可以在一定程度上刺激或推进签约。但在《征收条例》规定下,面对被征收人消极行权,承租人将难以制约。
    1.被征收人怠于签约
    部分被征收人为获取更多利益,通常会采取拖延签约来增加征收人成本的手段,这对于承租人而言,征收进程的阻滞将带来双重困扰。一方面,在房屋被列入征收范围后,其居住或经营功能均会受限,继续租赁将蒙受不必要的损失;另一方面,如若此时解决,又唯恐被征收人拒绝相应补偿,因为实际占有房屋已成承租人维权的最后稻草。
   2.征收人怠于签约
    在实践中,部分征收人为推进征收工作,会选择性孤立部分被征收人。虽然绝大部分的拆迁裁决均来自于拆迁人的启动,但《拆迁条例》还是为被拆迁人和承租人启动裁决提供了路径,反观征收,承租人已然丧失启动相应行政程序或直接起诉征收人之权利。
    3.涉租补偿标准的异议
    如之前所罗列,涉租补偿标准有三种之多,承租人在无法介入征收补偿签约环节的情形之下,对于补偿标准无法掌握、干预和异议,敞若征收双方疏于核算、被征收人不具备判断补偿标准合理与否之能力或征收双方合意压低标准,承租人的权益将得不到保障。
    四、承租人破局困境之建议
    针对承租人在房屋征收中的困境,除了事先完善与被征收人租赁条款约定外,笔者试从如下方面提出建议,探讨对承租人困境的破局:
   (一)保持征收对租赁关系的屏蔽
    征收中租赁双方对补偿利益分配之诉产生的源头在《征收条例》对于租赁关系的屏蔽。《征收条例》实施之初,笔者也听到了让“承租人”回归到征收之中的呼声,但依照实践经验来看,笔者认为征收对租赁关系的屏蔽反而是保护承租人权利的天然屏障,也是维护征收格局稳定的大前提,分析如下:
    1.《拆迁条例》将承租人作为相对方不利于协议签订
    通过之前章节所述《拆迁条例》的相应规定可见,承租人毫无疑问是相对方之一,具备签订拆迁补偿安置协议的资格,俨然与出租人成为了商榷拆迁补偿利益的共生体,其利益得到了极大程度的庇护。
    之所以笔者称《拆迁条例》对承租人利益的设定是“庇护”,是因为这些条款的设定,突破了对出租人所有权的应有保护,使承租人的行权空间大大强化,甚至妨碍到拆迁人与被拆迁人的缔约,对于物权行使本身产生了损害。当拆迁安置补偿协议的签订需要征得承租人的同意,必然会出现租赁双方对于利益分配产生分歧的局面,也注定了拆迁人终将启动裁决程序来解决纠纷,而《拆迁条例》的争议解决机制又赋予了承租人介入裁决、诉讼的资格。实践证明:多个相对方的裁决、诉讼远比单一的两方问题处理要复杂;裁决启动的比例要求使得涉租矛盾更易出现僵局;承租人介入的裁决、诉讼更易阻滞拆迁进程。
   2.摒弃了过度保护模式符合社会公益
    笔者认为《征收条例》对租赁关系的只字不提相较于《拆迁条例》的极度重视其实是进步而合理的设置。《征收条例》对于租赁关系的零涉足是经过充分考量且具备可操作性的,租赁关系确实可以独立于征收关系之外,交由《合同法》及相关司法解释来处理。《征收条例》未突破征收本体涉及到租赁关系,一方面有利于征收关系的统一和征收工作的开展,另一方面也对《拆迁条例》的过度放权进行了回收,使租赁关系从征收关系中剥离出来。纵观拆迁到征收的涉租变化,承租人权益保护瞬间从相对方的神坛跌落到无需过问的窘境,看似乎受到压缩,但实际上征收对拆迁的变革打造了更为公平、高效的征收环境,在此环境下承租人权益的实现也更不易落入扯皮拖拉的窠臼。
    故笔者以为越权之权不应护佑,任何权利的行使都不应以牺牲他人权益为前提,更不能仰仗于阻碍社会公益的行为模式。出租人在征收过程中的权益保护应当回归到符合社会公共利益这一征收初衷去考量。困境确实需要破局,但破局不能以打破征收大局为前提,承租人权益的保护需要落实在维护征收法律关系相对性的稳定格局之内。
    (二)通过细化地方性法规和征收实施细则拓展补偿机制运作的思路
    《征收条例》作为行政法规,对于地方征收工作具有原则性、指导性意义,但考虑地方差异,其条款设置无法做到事无巨细,所以涉租补偿问题的解决有赖于地方性法规和征收实施细则的构建。笔者以为可以从如下角度在《征收条例》框架下对其加以补充:
    1.强化征收中租赁双方联动
    征收过程中征收人可以通过公示、通知等行为告知承租人与被征收人相互积极协商,也可以建议承租人出示相应凭证来完善征收人对被征收房屋的信息采集和备案。虽然征收人无法也无需确认租赁协议的真实性,但承租人也可通过营业执照、暂住证、税务登记证等第三方公权力机构出具的凭证来佐证自身的租赁权。征收人在能力范围内也应尽可能编制关于租赁的信息记录表,供被征收人和承租人查阅或取证,为承租人对被征收人主张权利提供便利。
    当然,强化联动不代表准入,对于征收补偿对象仍应严格限定在被征收人之范畴。但若被征收人与承租人就补偿事宜或续租事宜自行协商一致的前提下,征收人可为其构架桥梁,制定符合多方意愿的协议。
   2.合理限定被征收人对被征收房屋相关权利之行使
    《征收条例》第十六条[5]规定在房屋征收范围确定后,不得实施不当增加补偿费用之行为,锁定期不长于1年,但条文表述局限于新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途,对于租赁、转让、抵押、工商登记等被征收人行权行为并无禁止,且此类行为并不能直接推导出不当增加补偿费用的结果。而实践中,地方性法规和征收实施细则通常会选择禁止以上行为,这是否是越权设定行政禁令,损害了被征收人利益呢?笔者以为,征收行为的法律基础源于《宪法》第十三条第三款[6],通过《宪法》所明确的征收权利当然上位于《物权法》等法律法规,故而征收实施过程中对于所有权的行使模式予以冻结具有法律依据。
    这种限定从另一角度看也可以维护承租人之权益,权利冻结等于锁定租赁关系,使其免受其他法律行为之干预,同时也可杜绝被征收人突击改建等添附不当补偿之行为,稳固租赁在征收完成前的继续。但此类限定需照顾被征收人的合理诉求,不能一概而论。如继承导致的所有权变动就应当予以变更登记。
    3.赋予承租人一定的异议权
    与承租人利益有关联的补偿标准往往取决于被征收房屋的评估。实践中,定型化补偿项目如搬迁补偿、停产停业补偿常常设置为房屋评估价值的一定百分比,而装饰装修补偿更直接通过评估锁定,如果出现笔者之前所述的消极行权行为,承租人的利益将无法落实,故《征收条例》对这一部分的真空有待细化。如《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条[7]就规定停产停业补偿标准异议可以由实际生产经营者提出,并启动相关程序,一定程度上赋予承租人介入与其相关的征收补偿确定的权利。这类规定只要未突破《征收条例》的规定赋予承租人直接获得补偿的权利,就可以大胆的运用到地方性法规和实施细则中去。   
    4.货币安置模式第三方监管支付的探索
    在被征收人选择货币安置的情形下,鉴于货币种类物的属性,可以尝试征收双方和公证机构、第三方支付平台的合作以确保承租人的利益。一方面,承租人的实际投入如装饰装修等具备物权属性,也被混同包裹在征收补偿之中,应当给予其行权的机会;另一方面,征收人无权也无法自主区分征收补偿中应属承租人的部分,交由第三方监管可以实现先补偿、后搬迁的义务,也可以给予承租人明确的线索以行权。
    但是这类探索需要明确两个前提:
    其一,承租人行权不应超越涉租补偿,影响到被征收人其余应得补偿,更不能直接向征收人主张,突破征收关系相对性的原则;
    其二,承租人行权期限应有所限制,即承租人针对进入第三方监管的涉租补偿应在合理期限内与被征收人达成一致或进行保全,如在期限内未予行权,应及时支付给被征收人。
    5.产权调换模式下开放安置房源的探索
    在被征收人选择产权调换安置的情形下,涉租补偿将直接进入差价结算,实践中被征收人也通常选择扩面安置,涉租补偿已然转化为部分不动产,难以区分界定。《征收条例》摒弃了《拆迁条例》中对承租人继续承租安置房的权利之规定,免去了前后租赁标的不一致所带来的续约矛盾,也弱化了承租人在征收中干扰因素,这是值得肯定的。
    同时,实践中被征收人与承租人也往往有继续租赁的意愿,这就值得尝试将安置房源的预订性转为开放性。根据先补偿后搬迁的原则,征收工作中对于安置房源都是事先准备的,即征收人根据被征收房屋的体量预先或调拨或购买相应规模安置房源。尽管地方政府会刻意推行货币安置奖励,再购房税收减免或与房产公司合作团购安置用房,但这终究是货币安置的变化形态,产权调换严格要求征收人直接向被征收人提供安置房,故使事先计划式的安置房源范围得以扩大就具有更积极和进步的意义了。
    笔者以为,如在市辖区或区属范围内整合所有可用安置房源,统一向被征收人开放选择,将极大丰富被征收人的选择面,各个安置板块和征收板块的交叉使得协议达成率和安置房源的流通性大大强化,这也从被征收人的端口给了承租人更多的选择,也更利于租赁双方协议的达成。反观征收人,只是增加了评估公司对不同板块安置房不同时点评估的工作量。
   6.具体补偿额度标准的优化设计
    涉租补偿的各类名目因为信息采集与核实的困难度,通常在公布征收决定时都确定为比例化补偿,这在实践中具备易操作的优点,但是却无法排除实际被征收损失大于定量补偿的可能性。笔者以为,这就要求涉租补偿标准的设计应当具备双重标准,其一由征收人核定比例化的补偿标准,其二由承租人据实提供相应凭证,如装饰装修投入、纳税凭证、人力开支等以佐证实际损失,在双线标准比较下择高补偿。实践中,如佐证停产停业损失所需要的收入凭证、纳税凭证等,会有相当一部分承租人因为利用避税技巧而无法提供真实的凭证,这类损失则应由其自行承担。即是说双重标准的设定在一定程度上逆向鼓励承租人依法纳税、依法管理人才资源等。
    因此,地方性法规和征收实施细则的设计系实践中面对困惑的产物,只要在不颠覆《征收条例》原则,不违反上位法律法规规定的前提下,是具有其探索意义的。
    )完善承租人涉租补偿权益保障的诉讼体系
    诉讼作为解决纠纷的终极途径,是维护承租人权益的最后手段,在《征收条例》否定了承租人直接向承租人起诉主张补偿权利的情形下,完善承租人其余诉讼维权的通道就有了其必要性,而完善应该包括排除和建立。
    1.排除承租人的用益物权之诉
    笔者在检索裁判文书网时发现,部分以公房租赁权为争议焦点的判例均设定为用益物权纠纷,如长春市中级人民法院(2015)长民再字第30号罗某诉马某等再审案件[8],武汉市江岸区人民法院(2015)鄂江岸民初字第00774号江某诉江某某案件[9],那么租赁权是否属于用益物权呢?
    笔者认为,虽然租赁权不属于用益物权,原因有三:其一,租赁权是基于租赁合同的债权,其法律关系由《合同法》调整;其二,《物权法》第五条规定物权种类及内容由法律规定,而用益物权篇章并未将租赁权列入其范畴;其三,租赁权不具备公示的方法。至于“租赁人优先购买权”、“买卖不破租赁”等只是租赁权作为债权物权化的体现,并不能据此将其归入用益物权。另有苏州市虎丘区人民法院(2014)虎民初字第0557号判决书[10]直接在说理部分中表述:“根据《中华人民共和国物权法》第五条规定,物权的种类和内容,由法律规定。而在物权法中对于用益物权的种类仅规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、以及依法取得的海域使用权、依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利,并不包含公房的承租使用权。该案二审亦支持了一审的论述。
    将租赁权排除出用益物权的正面意义在于,承租人无法援引《物权法》第一百二十一条之规定直接向征收人主张补偿。这与《征收条例》将承租人排除出征收相对方的初衷是一致的。
   2.支持承租人对被征收人拒不支付应得补偿的诉请
    被征收人在获得补偿后,如无特殊约定,应当向承租人支付合理的补偿,以弥补其实际损失。如最高院《征收拆迁裁判规则案例五则》第四则所载,其裁判主旨虽然否定了承租人向征收人获取补偿的权利,但也在说理部分对各类补偿名目逐条分析,并且适用《合同法》第五条关于公平原则的规定以及第一百一十七条不可抗力的规定,肯定了涉租补偿中承租人应当享有的权益。该案的指导意义在于严格区分了对被征收人权益的保护和对承租人权益的保护,界定了征收和租赁竞合时的界限,也肯定了适用原则性条款对承租人权益进行保护。
   3.明确承租人对征收双方疏于或怠于行权的诉讼权利
    根据合同相对性的原则,承租人在没有与征收人、被征收人协商一致缔约的情况下,是无法针对征收双方疏于或怠于行权的行为提起合同纠纷诉讼的,如撤销协议或认定协议无效等。但笔者在实践中也屡屡遇到被征收人不懂政策而被克扣补偿标准、征收人恶意操纵评估、征收人搁置征收工作或征收双方合意降低补偿标准之情形。在此情况下,不具备征收相对方资格的承租人如何维权?笔者试从起诉案由角度探析操作之可能性:
    其一,针对补偿标准受限导致涉租补偿缩水的情形,承租人可以侵权为由起诉征收双方,并不需要明确压缩补偿标准的始作俑者为谁;
    其二,征收人在部分征收工作环节如评估、送达等出现搁置或僵持,承租人可提起行政不作为之诉推进征收程序;
    其三,在被征收人拒绝签约久拖不决的情况下,承租人除了提出解约诉求外,可以尝试通过公布的征收政策及外围评估结果向被征收人主张可预见的补偿。但对于该点,南京市江宁区人民法院(2014)江宁淳民初字第320号判决[11]以被征收人尚未签约,无法确定补偿金额为由驳回承租人诉请。不过笔者认为,被征收人迟迟不签约必然导致承租人变相成为钉子户,不利于征收推进,如若对于承租人的可预见利益予以保障,至少判决明确在征收补偿中属于承租人应得的部分,即便无法即刻执行承租人也会主动搬迁。届时地方性法规或征收实施细则若限制被征收人的房屋租赁权,则被征收人也可能基于租金损失的考虑同意签约。
    4.法律适用应严格区分行政与民事的界限
    在保护承租人权益的诉讼中,应当区分行政诉讼与民事诉讼的界限,不能简单地通过涉及征收这一案件特性将案件归入行政法律法规的管辖范围。
   笔者认为,法律关系本身决定了案件属性,而非从诉讼参与人的身份性质或案件所涉协议的类型来简单界定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第二款[12]特殊规定了房屋、土地征收征用补偿协议属于行政诉讼受理范畴,但从承租人与被征收人的直接法律关系来看是再明确不过的租赁关系,故承租人在征收中权益保护的相关诉讼应当针对矛盾焦点加以分析。如系承租人向被征收人追索涉租补偿,则理应适用租赁合同纠纷之诉,如系承租人主张征收双方赔偿协议中损害承租人利益的内容,则理应依据侵权事实适用侵权责任之诉,如系承租人追究征收人消极不签约的责任,则理应根据争议焦点涉及行政性协议这一事实适用行政不作为之诉。
     (四)规范征收项目的启动
    承租人租赁权的消弭根本在于征收的介入,而承租人租赁本意也基本不会是谋求征收补偿,故规范征收项目的启动,是从源头保护承租人利益,稳定其租赁关系的举措。
    笔者以为,征收项目的启动应当按部就班,严格执行,除了保证审核国民经济和社会发展规划、城乡规划、专项规划、土地利用总体规划,确定征收范围,完成调查登记及公示,处理未经登记建筑,拟定征收补偿方案和征求意见,选定评估机构,存储补偿安置资金,社会稳定风险评估,决定征收并公告等一系列流程外,更要突出征收项目启动的第一步:征收公共利益性的把控。
    国土资源部耕保司司长严之尧曾在人民网接受访谈时明确表示:“尽量缩小征地范围,实现公益性项目征地和非公益项目不征地,这将是我国努力的方向。”就集体土地征用而言,非公益项目不征地因为《土地管理法》第四十三和六十三条的规定而不具备法律屏障,而土地本身需要从封闭的地方性、身份性使用,转换为权利的、市场化的使用。国家征收成为集体土地使用权化的唯一出口。[13]反观国有土地上房屋征收,《宪法》、《物权法》的双重保障均明确征收启动的公益性,对比集体土地征用可以说具备更充分的法律依据,但是实践中监管还是缺位的,部分征收项目冠以其他公益或配套设施为名,实则用于房产开发或楼盘附属设施之用。所以,对征收项目公益性的审查是重中之重,只有不轻言征收,承租人的利益才是最大限度的保障。
    五、结语
    从本文分析可见,《拆迁条例》到《征收条例》的转变,最高院《征收拆迁裁判规则案例五则》的发布,使得承租人在国有土地上房屋征收中向征收人直接主张权益的途径已然闭塞,而征收相对方资格的丧失也天然造就了维权困境。但是这不意味着房屋征收中承租人的权益保障进入了黑暗时代,相反,笔者通过公报案例的判决结果,以及现阶段地方性法规和征收实施细则的完善,看到了各级政府和司法机关对于承租人权益保障的积极态度。笔者也建议,可以通过继续保持征收对租赁关系的屏蔽、继续细化地方性法规和征收实施细则以拓展补偿机制运作的思路完善承租人涉租补偿权益保障的诉讼体系、规范征收项目的启动等方面加强承租人权益的保障,同时呼吁征收关系中的各方当事人放弃以时间换利益的拖延心态,共同营造符合《征收条例》主旨的征收环境,因为征收工作的核心与实质与社会公益同在,任何个人利益的实现不应以献祭公共利益为代价,只有在公平、法治、健康、积极的征收环境中,各方当事人的利益才能最大化,承租人亦然,被征收人亦然。
 
 
(本文曾获第二届杭州律师论坛一等奖、第六届浙江律师论坛一等奖、第十四届华东律师论坛三等奖)

[1] 最高人民法院《征收拆迁裁判规则案例五则》第四则
 
[2] 《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十一条第一款第四点:(四)因不可归责于双方的事由导致合同解除的,剩余租赁期内的装饰装修残值损失,由双方按照公平原则分担。法律另有规定的,适用其规定。
 
[3] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条:
    作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:
(一)被征收房屋价值的补偿;
(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;
(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。
 
[4] 《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款:
    拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。
 
[5] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条:
     房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。
    房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。
 
[6] 《中华人民共和国宪法》第十三条第三款:
    国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
 
[7] 《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条:
    “征收非住宅房屋……生产经营者或者房屋征收部门对评估结果又异议的…….”
 
[8] 吉林省长春市中级人民法院(2015)长民再字第30号申请人罗凤琴与被申请人马丽娜、长春房地(集团)有限责任公司物业总公司用益物权纠纷
 
[9] 湖北省武汉市江岸区人民法院(2015)鄂江岸民初字第00774号江元喜诉江国英及第三人江德英、江元斌用益物权纠纷
 
[10] 苏州市虎丘区人民法院(2014)虎民初字第0557号金春兄、金秀云诉金文化、苏州市航运公司、金志强用益物权确认纠纷
 
[11] 南京市江宁区人民法院(2014)江宁淳民初字第320号南京市江宁区金盛海绵复合制品厂诉李为民、第三人江宁区东山街道拆迁办公室房屋租赁合同纠纷
 
[12]最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第二款:
    公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:
  (一)政府特许经营协议;
  (二)土地、房屋等征收征用补偿协议;
  (三)其他行政协议。
 
[13] 李凤章:“非公益不征收,要如何才可能”,东方早报,2012年8月8日。
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